Resumo Executivo

Katiane Alves Ferreira Silva; Adriana Diniz Gurgel

Resumo elaborado pela ferramenta ResumeAI, solução de inteligência artificial desenvolvida pelo Instituto Pecege voltada à síntese e redação.

A capacidade de pagamento do contribuinte configura-se como um elemento de importância fundamental para a viabilidade das transações tributárias no ordenamento jurídico brasileiro, estabelecendo uma relação direta com a concretização de negociações que visam a regularização de passivos fiscais. Embora o conceito de transação tributária esteja previsto no Código Tributário Nacional desde a sua promulgação, o instituto alcançou maior relevância prática e normativa a partir da vigência da Lei 13.988/2020. O princípio da capacidade contributiva, conforme destacado pela doutrina clássica, deve nortear a tributação de modo que a graduação dos tributos respeite a personalidade e as condições econômicas do sujeito passivo (Baleeiro, 2005). No contexto da cobrança da dívida ativa da União, a aferição dessa capacidade tornou-se o pilar central para a concessão de benefícios, tais como descontos em multas e juros, além do parcelamento estendido. A justiça tributária, nesse sentido, exige que o Fisco não apenas cobre o crédito, mas o faça de maneira a permitir a continuidade das atividades econômicas, respeitando o limite de expropriação do patrimônio do devedor.

A evolução histórica da transação tributária no Brasil demonstra um amadurecimento legislativo que migrou de uma previsão genérica para um mecanismo operacional efetivo. O artigo 156, inciso III, do Código Tributário Nacional, já elencava a transação como modalidade de extinção do crédito tributário, porém, a ausência de regulamentação específica manteve o dispositivo inoperante por décadas. A mudança de paradigma consolidada pela Lei 13.988/2020 rompeu com o modelo rígido de parcelamentos especiais, conhecidos como Refis, que não permitiam negociações individualizadas e muitas vezes falhavam em recuperar créditos de difícil recebimento. A nova legislação instituiu um regime permanente, permitindo acordos por adesão ou propostas individuais, sempre pautados pelo grau de recuperabilidade da dívida. O princípio da capacidade contributiva, embora mencionado na Constituição Federal especificamente em relação aos impostos, é um princípio fundamental aplicável a todas as espécies tributárias, devendo ser observado em todas as fases da relação jurídico-tributária, inclusive na cobrança e na negociação (Paulsen, 2008).

Para operacionalizar essa análise, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional estabeleceu a Capacidade de Pagamento Presumida, regulamentada pela Portaria PGFN 6.757/2022. Essa ferramenta utiliza informações fiscais e econômicas do contribuinte e de terceiros para fornecer um critério objetivo na concessão de benefícios. A metodologia visa classificar os créditos em quatro níveis de recuperabilidade, denominados A, B, C e D. Os contribuintes classificados nos níveis C, considerados de difícil recuperação, ou D, tidos como irrecuperáveis, são os únicos elegíveis a descontos substanciais e prazos de pagamento que podem chegar a 145 parcelas. No entanto, a utilização de um método de cálculo presumido que não retrata com fidelidade a real situação financeira do devedor traz implicações severas. Um cálculo distorcido pode excluir contribuintes que necessitam de incentivos para regularizar seus débitos ou, inversamente, conceder benefícios a quem teria condições de quitar a dívida sem descontos, comprometendo a equidade e a segurança jurídica na relação entre o Fisco e o cidadão.

O detalhamento da metodologia de pesquisa adotada para a investigação dos riscos e limitações da capacidade de pagamento presumida fundamentou-se em um estudo de caso qualitativo, focado na análise de decisões proferidas por tribunais federais brasileiros. A investigação foi conduzida com o objetivo de compreender as interpretações judiciais acerca dos pedidos de revisão da classificação atribuída pela Administração Tributária. O local de referência para a coleta de dados foi a cidade de São Paulo, respeitando as normas institucionais e assegurando a confidencialidade das empresas envolvidas. O período delimitado para a análise compreendeu decisões publicadas entre 2023 e 2025, intervalo que reflete a consolidação das práticas de transação após a edição da Portaria PGFN 6.757/2022. A amostragem foi do tipo não probabilística por conveniência, selecionando julgados que apresentavam relevância temática e representatividade para os setores industrial, tecnológico, de transporte e logístico.

O processo operacional de coleta de dados utilizou repositórios eletrônicos dos Tribunais Regionais Federais da 3ª, 4ª e 6ª Regiões. As palavras-chave empregadas na busca incluíram termos específicos como capacidade de pagamento presumida, CAPAG, revisão da capacidade de pagamento, transação tributária e capacidade contributiva. Para a análise do material coletado, aplicou-se a técnica de análise de conteúdo, estruturada em três fases distintas: a pré-análise, a exploração do material e o tratamento dos resultados com a respectiva inferência e interpretação (Bardin, 2016). Na fase de pré-análise, realizou-se a triagem e a leitura flutuante dos acórdãos, garantindo que apenas documentos pertinentes ao tema fossem catalogados. A etapa de exploração consistiu na codificação e categorização das passagens que tratavam dos critérios de fixação da capacidade de pagamento, dos argumentos dos contribuintes nos pedidos de revisão e dos fundamentos legais invocados pelos magistrados para deferir ou indeferir as pretensões.

A análise qualitativa permitiu identificar padrões jurisprudenciais e a recorrência de argumentos normativos, confrontando-os com os efeitos práticos dos julgados na esfera econômica das empresas. O foco do detalhamento metodológico residiu na extração de significados que ultrapassam a literalidade das decisões, buscando visualizar como o Poder Judiciário tem restringido ou ampliado o alcance da discricionariedade administrativa da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. A categorização sistemática possibilitou mapear as principais divergências entre o cálculo aritmético realizado pelo Fisco e a realidade financeira demonstrada pelos contribuintes por meio de laudos técnicos e documentos contábeis. Esse rigor metodológico foi essencial para sustentar a discussão sobre a desconexão entre o arcabouço legal e a aplicação prática da transação tributária, evidenciando as barreiras burocráticas que limitam a eficácia do instituto como ferramenta de justiça fiscal.

Os resultados obtidos demonstram que a fórmula utilizada para o cálculo da capacidade de pagamento presumida é composta por dez variáveis distintas, que abrangem desde o faturamento bruto e a emissão de notas fiscais até a aquisição de imóveis e veículos. A estrutura geral da fórmula integra o fator econômico, que reflete a geração de receita; o fator patrimonial, que avalia a solidez dos bens para garantir a dívida; e o fator fiscal, que considera o histórico de adimplência. Contudo, a análise crítica revela que essa metodologia adota critérios restritivos ao ignorar índices cruciais de saúde financeira, como a liquidez corrente e a liquidez geral. A omissão de outros passivos e obrigações financeiras das empresas na fórmula resulta em uma avaliação incompleta, distorcendo a percepção sobre a real disponibilidade de caixa para o pagamento de tributos em atraso.

A falta de transparência no processo de ponderação dessas variáveis é um ponto de atrito recorrente. Embora os indicadores sejam conhecidos, os parâmetros exatos de peso atribuídos a cada variável pela Administração Tributária não são devidamente divulgados, o que gera insegurança jurídica. Em diversos casos analisados, empresas do setor industrial e de logística apresentaram insatisfação com a classificação recebida, alegando que o rating atribuído pelo sistema não condizia com os impactos negativos sofridos em períodos de crise econômica ou com a complexidade de seus fluxos de caixa. A discrepância entre o cálculo automatizado e a situação fática leva os contribuintes a buscarem a revisão administrativa, que, conforme evidenciado nos dados, frequentemente se mostra morosa e ineficaz.

A judicialização dos conflitos revela que o Poder Judiciário mantém uma postura de resistência em intervir nos critérios de enquadramento da capacidade de pagamento. Os magistrados frequentemente invocam a natureza discricionária do ato administrativo para indeferir pedidos de reclassificação, argumentando que não cabe ao juiz substituir a Administração Pública na definição de políticas de cobrança e concessão de benefícios. Essa relutância é fundamentada na premissa de que a transação tributária é um benefício fiscal e, como tal, deve seguir estritamente as regras estabelecidas pelo órgão arrecadador. Entretanto, essa interpretação cria um obstáculo significativo para o contribuinte que, mesmo possuindo provas técnicas de sua incapacidade financeira, vê-se impedido de acessar modalidades de transação mais vantajosas devido a uma classificação presumida que não admite prova em contrário de forma célere.

Um dos maiores entraves práticos identificados na análise dos julgados é a dificuldade de suspender a exigibilidade do crédito tributário durante o trâmite do pedido de revisão da capacidade de pagamento. O entendimento predominante nos tribunais é de que a mera pendência de análise administrativa não induz à suspensão da execução fiscal ou dos atos de cobrança, como o protesto de Certidões de Dívida Ativa. Essa situação coloca as empresas em uma posição de extrema vulnerabilidade, pois a demora na análise do pedido de revisão, que em alguns casos ultrapassa cinco meses, impede a renovação de certidões de regularidade fiscal e o acesso a financiamentos essenciais para a manutenção das operações. A pressão para aceitar acordos desvantajosos torna-se, portanto, uma imposição unilateral do Fisco, desvirtuando a natureza consensual que deveria nortear a transação.

A utilização do Mandado de Segurança como via para contestar a classificação da capacidade de pagamento tem se mostrado inadequada na visão dos tribunais. A justificativa reside na necessidade de dilação probatória complexa para desconstituir o cálculo da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Como o rito do Mandado de Segurança exige prova pré-constituída e direito líquido e certo, a discussão técnica sobre balanços patrimoniais, Demonstrações de Resultado do Exercício e outros indicadores financeiros acaba sendo remetida para as vias ordinárias. O problema dessa transição processual é o fator temporal; ao ser forçado a buscar uma ação judicial comum, o contribuinte perde a oportunidade de aproveitar os prazos e benefícios oferecidos em editais de transação específicos, que possuem vigência limitada.

A análise setorial indicou que empresas com alto faturamento, mas baixa margem de lucro, são as mais prejudicadas pela metodologia da capacidade de pagamento presumida. O fator econômico da fórmula, ao priorizar a receita bruta, acaba por superestimar a capacidade de pagamento de setores que operam com custos operacionais elevados. Nesses casos, a empresa é classificada com rating A ou B, o que veda o acesso a descontos, mesmo que o seu lucro líquido seja insuficiente para quitar o passivo fiscal no prazo de cinco anos exigido pela norma. A rigidez do sistema não permite capturar particularidades setoriais, tratando de forma idêntica realidades econômicas distintas, o que fere o princípio da isonomia e da capacidade contributiva em sua dimensão prática.

Outro ponto crítico identificado diz respeito à utilização de dados desatualizados para a composição do rating. Em situações onde a classificação foi baseada em informações fiscais de anos anteriores, os contribuintes demonstraram que a situação financeira atual era significativamente pior, mas encontraram barreiras burocráticas para atualizar esses dados em tempo hábil para a adesão aos editais. A demora na atualização sistêmica dos dados pela Administração Tributária gera prejuízos operacionais e institucionais, como a restrição ao crédito e a dificuldade em manter contratos com fornecedores que exigem regularidade fiscal plena. A presunção de alta capacidade de pagamento, quando dissociada da realidade imediata, atua como um impeditivo à própria recuperação do crédito, uma vez que inviabiliza o acordo e empurra a empresa para a insolvência.

A discussão sobre a natureza da transação tributária revela uma tensão entre a arrecadação eficiente e a preservação da empresa. Se por um lado o Fisco busca maximizar o recebimento dos créditos, por outro, a imposição de condições baseadas em presunções falhas pode levar ao encerramento de atividades produtivas, o que, a longo prazo, reduz a base tributável e aumenta o desemprego. A transação deveria funcionar como um instrumento de justiça fiscal, permitindo que o devedor de boa-fé regularize sua situação de acordo com suas reais possibilidades. No entanto, a prática demonstra que o instituto ainda é operado com uma mentalidade de adesão rígida, assemelhando-se aos antigos parcelamentos, com a agravante de uma classificação de risco que carece de maior transparência e possibilidade de contraditório efetivo.

As limitações da capacidade de pagamento presumida também se estendem à esfera da segurança jurídica. A alteração súbita de classificações, sem a devida motivação ou notificação prévia ao contribuinte, viola o princípio da confiança legítima. Casos em que empresas foram surpreendidas com a mudança de rating de C para A no momento da adesão ao acordo exemplificam a instabilidade do sistema. Tal mudança retira o direito a descontos previamente esperados, frustrando o planejamento financeiro elaborado para a quitação da dívida. A ausência de um canal de diálogo ágil e técnico entre o Fisco e o contribuinte impede que distorções óbvias sejam corrigidas sem a necessidade de intervenção judicial, que, como visto, é lenta e muitas vezes inócua.

Diante desse cenário, a necessidade de aprimoramento dos critérios de cálculo da capacidade de pagamento presumida torna-se evidente. A inclusão de variáveis que considerem o endividamento total do contribuinte e a sua liquidez imediata proporcionaria uma visão mais fidedigna da saúde financeira empresarial. Além disso, a transparência na ponderação dos fatores e a simplificação do processo de revisão administrativa são medidas essenciais para reduzir a judicialização e aumentar a eficácia das transações. O fortalecimento do diálogo entre a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e os devedores, permitindo uma análise individualizada em casos de evidente discrepância, consolidaria a transação tributária como um verdadeiro instrumento de política fiscal e social.

A resistência do Poder Judiciário em analisar o mérito das classificações de capacidade de pagamento reforça a percepção de que os critérios da Administração Tributária são inquestionáveis. No entanto, a discricionariedade administrativa não pode servir de escudo para atos que ignorem a realidade fática ou que violem princípios constitucionais. A justiça tributária exige que o controle de legalidade dos atos administrativos alcance a razoabilidade e a proporcionalidade dos critérios utilizados para a concessão de benefícios fiscais. Quando uma fórmula matemática ignora a insolvência de fato de uma empresa, ela deixa de ser um critério objetivo para se tornar uma barreira arbitrária ao exercício do direito de regularização fiscal previsto em lei.

A análise dos dados quantitativos e qualitativos reforça a tese de que a transação tributária federal, embora represente um avanço, ainda padece de falhas estruturais em sua operacionalização. A dependência de um sistema automatizado que não admite nuances financeiras complexas limita o alcance do instituto. Para que a transação cumpra seu papel de reduzir o estoque da dívida ativa e promover a conformidade fiscal, é imperativo que a aferição da capacidade de pagamento seja um processo dinâmico, transparente e passível de contestação efetiva. A eficácia da recuperação do crédito público está intrinsecamente ligada à sobrevivência do contribuinte, e qualquer metodologia que ignore essa simbiose estará fadada a gerar mais litígios do que soluções.

Conclui-se que o objetivo foi atingido, uma vez que a investigação demonstrou que a metodologia da capacidade de pagamento presumida apresenta riscos significativos de distorção da realidade econômica dos contribuintes, limitando a eficácia das transações tributárias federais. A análise das decisões judiciais evidenciou que a rigidez do sistema de cálculo, aliada à morosidade administrativa e à relutância do Poder Judiciário em intervir em critérios considerados discricionários, impõe um ônus excessivo às empresas, dificultando a regularização fiscal e comprometendo o princípio da capacidade contributiva. Para o aprimoramento do instituto, mostra-se essencial a revisão da Portaria PGFN 6.757/2022, visando desvincular os prazos de revisão dos prazos de adesão, conferir maior transparência aos parâmetros de cálculo e instituir mecanismos automáticos de suspensão de medidas coercitivas durante a análise dos pedidos de revisão, garantindo assim maior equidade e segurança jurídica na relação entre o Fisco e o contribuinte.

Referências Bibliográficas:

Baleeiro, A. (2005). Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense.

Bardin, L. (2016). Análise de Conteúdo. São Paulo: Edições 70.

Paulsen, L. (2008). Curso de Direito Tributário. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado.

PGFN. (2022). Portaria 6757 de 29 de julho de 2022. Regulamenta a transação na cobrança de créditos da União e do FGTS.

Resumo executivo oriundo de Trabalho de Conclusão de Curso da Especialização em Gestão Tributária do MBA USP/Esalq

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